3.2. Мониторинг правовых систем УВКПЧ ООН

В 2003 году Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека как орган, координирующий усилия по отстаиванию прав человека, демократии и господства права в рамках всей системы Организации Объединенных Наций, приступило к разработке инструментов, способных обеспечить возможность формирования устойчивого, долговременного институционального потенциала в рамках миссий Организации Объединенных Наций и переходных административных органов для удовлетворения этих требований.[1] Такие инструменты обеспечения господства права могут использоваться миссиями на местах и переходными административными органами как практическое руководство в таких важнейших областях, как правосудие переходного периода и установление господства права. Каждый из этих инструментов может применяться самостоятельно, но при этом он входит в некую взаимосвязанную оперативную последовательность. Эти инструменты предназначены для изложения основных принципов, на которые опираются следующие документы: “Преобразование сектора правосудия”, “Меры судебного преследования”, “Комиссии по установлению истины”, “Проверка: основа для практической деятельности” и “Мониторинг правовых систем”.

Для целей настоящего исследования наибольший интерес представляет методология мониторинга системы правосудия в плане соблюдения прав человека, разработанная в 2006 году. Цель данного инструмента – отразить всю совокупность принципов, методов и подходов, связанных с мониторингом правовых систем, которые были выработаны главным образом на основе предыдущего опыта и уроков, усвоенных в ходе осуществления программ мониторинга правовых систем в рамках Организации Объединенных Наций, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и неправительственных (некоммерческих) организаций (НКО). Задача данного инструмента – обеспечить основу для разработки некоей программы мониторинга в целях анализа функционирования учреждений и системы правосудия в целом, что может способствовать укреплению надлежащей практики или устранению проблем и недостатков.

Создание системы правосудия, которая охраняет права человека и способствует установлению господства права, является одним из важнейших факторов обеспечения мира и предотвращения конфликтов в будущем. Поэтому разработка такой системы правосудия может стать неотъемлемой частью любой операции по поддержанию мира в постконфликтных странах. Эффективное преобразование нефункционирующей системы правосудия в систему, которая соответствует основным международным нормам, представляет собой очень долгий и трудный процесс. Ее надлежащее реформирование требует детальной и непрерывной оценки работы системы и четкого понимания ее проблем. Последовательный контроль за правовой системой на предмет ее соответствия внутреннему законодательству и международным нормам справедливости обеспечивает директивные органы ООН точной и конкретной информацией, которая необходима им для стратегического направления ресурсов на цели реформы на основе понимания реальных, а не воображаемых проблем.

Преобразование нефункционирующей системы правосудия требует комплексной институционализации и реформирования. Контроль за правовой системой подразумевает целостный подход, который учитывает работу всей системы и ее институтов.

В частности, полиция, тюрьмы, адвокаты и суды играют важную и самостоятельную роль в обеспечении справедливости и эффективности судебного процесса. Каждый институт правосудия должен функционировать эффективно и приносить должные результаты, самостоятельно работая с другими институтами. Если один институт или участник не справляется со своими функциями, система дает сбой, и в таком случае необходимо иметь уравновешивающие механизмы, с тем чтобы обеспечить право обращения в суд и предоставление возмещения.

Контроль за правовой системой призван выявить широко распространенные способы или тенденции нарушения международных правовых норм и системные проблемы, которые препятствуют соблюдению этих норм, в целях эффективной реализации инициатив по реформированию. Для того чтобы определить, насколько соблюдаются международные нормы в области прав человека и другие связанные с ними положения, необходимо провести анализ внутреннего законодательства и повседневной практики рассмотрения дел. Право на справедливое судебное разбирательство, на доступ к правосудию и справедливое обращение, независимость судебной власти и надлежащее отправление правосудия составляют основу справедливой и эффективной системы правосудия в любой стране мира.

Цель контроля состоит в том, чтобы привести правовую систему государства в соответствие с законодательством, в том числе с применимыми международными нормами и нормами права суверенного государства, а также способствовать соблюдению принципа господства права. Международные нормы и нормы права суверенного государства, предусматривают законные критерии, позволяющие оценить прогресс на пути создания, восстановления или укрепления системы правосудия в постконфликтных условиях. Что касается Организации Объединенных Наций, универсальные применимые нормы, принятые под ее эгидой, должны служить в качестве нормативной основы для деятельности, направленной на поддержку правосудия и установление господства права. Основополагающие принципы включают недопустимость дискриминации и равноправное обращение, в частности доступ к правосудию и справедливое обращение с жертвами, доступ к судебным средствам правовой защиты и/или предоставление возмещения в соответствии с законом, а также обращение в соответствии с внутренним законодательством, справедливый характер материально-правового и процессуального аспектов судопроизводства, недопустимость безнаказанности за преступления, предусмотренные международным правом, а также независимое и беспристрастное отправление правосудия.

Частично методика рассчитана на то, чтобы выявить препятствия, с которыми сталкиваются системы правосудия постконфликтных государств в стремлении добиться соблюдения внутреннего законодательства и международного права. Системные институциональные или административные проблемы, такие как недостаточность или неправильное использование финансовых или материальных ресурсов, могут оказаться реальным препятствием для обеспечения соблюдения правовых норм. Хотя более совершенная инфраструктура, средства связи, персонал и материальные ресурсы не гарантируют справедливости и эффективности системы, они являются необходимыми факторами. Например, эффективная и справедливая административная система требует, чтобы судебные канцелярские служащие и другие работники обладали навыками по обработке документов, ведению надлежащей регистрации, своевременному оформлению судебных повесток и т. д., с тем чтобы обеспечить передачу дела в суд в разумные сроки, своевременное ознакомление защиты с доказательствами и явку свидетелей в суд для дачи показаний, которые мог бы изучить подсудимый. Несоразмерно низкий уровень заработной платы судей может привести к коррупции, которая негативно влияет на беспристрастность судебного процесса.

Поэтому контроль за правовой системой должен охватывать целый ряд проблем, связанных с созданием институтов правосудия, которые смогли бы работать в соответствии с внутренним законодательством и основополагающими международными нормами в области правосудия. Это включает контроль за выделением бюджетных средств и распределением финансовых ресурсов, административным надзором и механизмами подотчетности или дисциплинарными мерами, процедурами назначения судей, политикой в области прав человека, а также распределением и профессиональной подготовкой кадров, ознакомлением с законодательной базой официальных должностных лиц и общественности, методами обеспечения надлежащего взаимодействия между институтами и участниками процесса правосудия, включая сотрудников полиции, прокуроров, адвокатов и судей, а также с соответствующими учреждениями и организациями, такими как сети по оказанию помощи жертвам и свидетелям, больницы и программы защиты. Все это влияет на способность официальной системы правосудия обеспечить справедливое и эффективное разбирательство дел.

Выявление тенденций или практики нарушений требует всеобъемлющего контроля за отдельными делами аналогичного вида и их сравнения, с тем чтобы определить характерные злоупотребления или проблемы. При этом следует расследовать каждое дело отдельно с помощью сбора достаточной и надежной информации, на основании которой можно сделать вывод о соответствии международным нормам и провести сравнение. Такой контроль может повлиять на ведение отдельных дел, так как присутствие контролера и его внимание к конкретному делу могут отразиться на поведении соответствующих должностных лиц. В процессе выявления системных проблем группа контроля способна оказать гораздо большее воздействие на ситуацию в области прав человека и господства права в целом, а также позитивное влияние в отдельных делах. С помощью этого можно предотвратить аналогичные нарушения в будущем.

В целях проведения такого анализа каждое дело должно, как правило, контролироваться во всех аспектах. Если проводится анализ на предмет справедливого судебного разбирательства, «судебное разбирательство» определяется как весь юридический процесс, начиная с возбуждения дела и до его окончательного разрешения. Доказательства предъявляются не только на стадии открытого судебного разбирательства. Посещение зала суда без ознакомления с материалами дела в целом редко позволяет выявить нарушения прав человека, за исключением случаев, когда судебный процесс проводится с явными и серьезными нарушениями. Такой узкий подход не позволяет также установить нарушения прав до суда и ставит под сомнение серьезность контроля. Поэтому для получения эффективных и надежных результатов необходимо контролировать дело с самого начала, например в уголовных делах – с момента ареста.

Очень важно понять, что этот вид правового контроля включает расследование дел как с материально-правовой, так и с процессуальной точек зрения, с тем чтобы оценить справедливость всего процесса. К этому относятся оценка независимости и беспристрастности суда, эффективности защиты и обвинения с учетом доказательств в уголовных делах и независимости и беспристрастности суда и средств правовой защиты в гражданских делах. Это означает, что группе контроля необходимо проанализировать, в определенной степени, объем доказательств, их достаточность, а также следственные или судебные варианты дела. Такой подход основан на признании того, что материально-правовой контроль необходим для эффективного расследования дел, включая отсутствие уголовного преследования или недостаточное уголовное преследование, правоприменение, предубежденность прокурорских или судебных органов, неправомерные действия и иные субъективные факторы, которые могут негативно отразиться на справедливости судебного разбирательства. Осуществлять контроль за такими делами и оформлять их документально гораздо труднее, но часто бывает так, что они являются основной причиной системных нарушений и несправедливости в отправлении правосудия в постконфликтных странах. Такой подход требует разработки сложной программы контроля за правовой системой, которую должны осуществлять хорошо подготовленные и очень опытные контролеры, поскольку их выводы по своему характеру более уязвимы для критики.

На начальной стадии полезно провести опросы общественного мнения, с тем чтобы определить, каковы общие представления и убеждения относительно институтов правосудия и функционирования правовой системы. Кроме того, эти опросы могут помочь установить, в какой степени население или определенные группы используют официальные механизмы или, напротив, традиционную практику и по каким спорам и проблемам. Затем результаты первоначальных опросов послужат основой для сравнения и оценки прогресса в осуществлении программы и степени ее направленности на контроль за эффективностью мер, принимаемых в рамках реформы, и изменениями в общественном восприятии, надежности и использовании правовой системы и институтов правосудия.

На второй стадии необходимо установить и выделить приоритетные категории дел. Установление и выделение в качестве приоритетных дел будет способствовать реализации программы контроля в нескольких направлениях. Процесс выбора приоритетов помогает классифицировать дела в целях сравнения и выявления системных проблем, определения характера или тенденций в нарушении прав человека и составления о них отчетов. Выделение приоритетных дел поможет сосредоточиться на них контролерам, которые в ином случае могут оказаться перегруженными множеством дел и конкретными проблемами в области прав человека, которые им придется решать. Четкая расстановка приоритетов в отношении распределения времени и ресурсов, которыми располагают контролеры, позволяет им собрать более полную и надежную информацию, что повышает обоснованность и ценность их выводов. В целом выбор приоритетов может способствовать повышению эффективности контроля и более четкому определению задач в аспекте отчетности и вынесения рекомендаций об изменениях.

Успех контроля за правовыми системами во многом зависит от поддержания регулярных контактов и отношений с ключевыми участниками системы и лицами, отвечающими за ее работу. Эти отношения должны быть взаимовыгодными и позволить группе контроля выполнять ее функции, а участникам системы работать в направлении ее совершенствования. Такие отношения группа контроля должна поддерживать на всех уровнях. На центральном уровне необходимы контакты с руководством и директивными органами (министры юстиции, внутренних дел, обороны), главными судьями и административным руководством судов, полицейскими комиссарами и главными прокурорами, крупными правозащитными организациями и группами поддержки жертв преступлений, ассоциациями адвокатов и руководящими медицинскими и другими специалистами, а также, в соответствующих ситуациях, с религиозными лидерами или племенными вождями. Контролеры на местах должны наладить взаимоотношения со следователями полиции, военными или другими организациями или лицами, отвечающими за обеспечение правопорядка, прокурорами, судьями, комендантами тюрем и, в соответствующих ситуациях, со старейшинами общин или другими политическими деятелями, ведущими активную деятельность в рамках географического района, где осуществляется контроль. К ним относятся также адвокаты, НКО, защищающие права человека и интересы жертв, общинные организации и медицинские специалисты. Позитивные рабочие отношения с представителями этих неправительственных организаций могут иметь большое значение для сбора информации, которую официальные лица могут не захотеть предоставить, а также для определения отношения гражданского общества к системе правосудия.

Регистрация дел, тенденций и другой информации может стать одним из ключевых аспектов успешной программы контроля. Такая регистрация может использоваться для обеспечения надежности и обоснованности контроля и оценки, но не сбора данных и информации для самой системы. Министерство юстиции, полиция, следственные изоляторы и другие учреждения должны отвечать за сбор информации, ведение базы данных и составление статических данных по делам, лицам, содержащимся под стражей, учету преступлений и т. д. С помощью контроля можно установить какие-либо потребности, проблемы или препятствия, с которыми сталкиваются соответствующие органы при выполнении этих обязательств (например необходимость в наращивании потенциала в отношении управления данными и информацией), и предложить рекомендации.

Затем данные можно компилировать и статистически проанализировать с целью отражения ряда проблем в области прав человека и составления показателей. Например, на основе вышеупомянутой информации в отчетах может быть указана продолжительность досудебного содержания под стражей, непропорционально высокая доля обвинительных приговоров, справедливость и соразмерность приговоров, а также процентные доли и тенденции в отношении групп лиц, содержащихся под стражей и привлеченных к уголовной ответственности (например, число несовершеннолетних, которым предъявлены серьезные обвинения, или женщин, находящихся под стражей в связи с сексуальными преступлениями), или уязвимых групп, подавших имущественные или иные иски, а также в отношении преступлений или исков, например, высокая доля обвинений за сексуальное насилие или похищение людей или высокая доля имущественных исков. Другие виды данных можно собирать самыми разными способами, включая опросы, исследования отдельных случаев и пр., если группа контроля располагает специальным опытом и необходимыми ресурсами.

Группе контроля за правовой системой необходимо иметь возможность обеспечить конфиденциальность полученной закрытой информации, особенно в случаях, когда она имеет широкий доступ к документам и информации, которые не являются общедоступными. Это требует создания системы регистрации и безопасного хранения материалов дела и другой информации.

Руководство ООН предлагает следующие источники сбора информации:

  • беседы,
  • посещение мест предварительного содержания под стражей и лишения свободы,
  • изучение материалов дела и сбор документов,
  • наблюдение за судебным процессом и процедурой расследования.

Врамках приоритетов программы контроляРуководство предлагает обращать внимание на следующие потенциальные проблемы:

  • Отсутствие квалифицированных судей; оценить воздействие профессиональной подготовки судей: качество работы улучшилось, осталось таким же, ухудшилось. Почему? Попытайтесь установить причины любых изменений или их отсутствия.
  • Отсутствие инфраструктуры, материалов или оборудования, необходимых для выполнения обязанностей. Соответствуют ли материалы условиям, например, не были ли компьютеры предоставлены судам, в которых отсутствует стабильное электроснабжение? Имеются ли транспортные средства или не нуждаются ли они в ремонте?
  • Отсутствие у уполномоченных органов власти желания выполнять обязанности, проводить расследования, возбуждать дело, приходить на работу вовремя.
  • Вмешательство в работу судов со стороны военных, полиции, местных должностных лиц или иных представителей государственной власти.
  • Коррупция/вымогательство, взяточничество или иные способы влияния на принятие судебных решений.
  • Признаки отсутствия объективности (на этнической, религиозной, расовой, национальной или социальной почве) в каких-либо судебных решениях. Допускается ли неравное обращение с людьми из разных групп, которые совершили одинаковые деяния/преступления?
  • Угрозы в адрес судей, от кого и по каким причинам.
  • Доступ адвокатов к их клиентам: немедленный и в конфиденциальном порядке.
  • Насколько законно выдаются и исполняются ордеры на арест? Существует ли возможность оспорить в суде решение о досудебном заключении под стражу и пересмотреть это решение в суде высшей инстанции? Допускается ли превышение сроков содержания под стражей до суда или предъявления обвинения, которые предусмотрены в законе, и, если да, то почему?
  • Своевременность и ведение судебных процессов и других судебных процедур.
  • Численность действующих судей и прокуроров, вакансии, переводы и заработная плата, их условия труда, а также численность имеющихся адвокатов для защиты неимущих (структуры правовой помощи?).
  • Надлежащее использование государственных ресурсов в интересах судебной системы и сравнительный анализ в отношении бюджетных ассигнований министерству юстиции и судебным органам, с одной стороны, и другим государственным учреждениям – с другой.
  • Наличие надзора со стороны таких органов, как министерство юстиции, или главного судьи. Проводил ли кто-либо из министерства юстиции инспекцию судов, прокуратуры или тюрем? Существуют ли какие-либо признаки того, что главный инспектор министерства юстиции осуществлял контроль или надзор за работой судей? Были ли случаи наказания судей, прокуроров или адвокатов за неисполнение служебных обязанностей?

[1] http://hrlibrary.umn.edu/russian/hrtsbook/Rlegsysmont.html